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关于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》解读
2018年09月29日

(局长办公会学法2018年度第5期)

解读人:政策法规处曾继奎

2017年11月13日,最高人民法院通过了关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(以下简称《行诉解释》),自2018年2月8日起施行。该解释是对2014年11月1日全国人大常委会第十一次会议通过的行政诉讼法的司法解释。

一、出台背景

2014年11月1日,第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法,自2015年5月1日起施行。这次修改是自1989年行政诉讼法颁布以来的一次全面修改。新法当中新制度新规定较多,在司法实践中还存在不同的理解和认识,需要通过司法解释进一步统一、明确和细化。

二、主要内容

《行诉解释》全文分为十三个部分,共163条。

(一)明确行政诉讼受案范围边界。根据行政诉讼法第2条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。结合司法实践,《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为:一是不产生外部法律效力的行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关内部行政程序,例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为,并不对外发生法律效力,不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响,因此不属于可诉的行为。二是过程性行为。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前,一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等,这些行为尚不具备最终的法律效力,一般称为“过程性行为”,不属于可诉的行为。三是协助执行行为。可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为,本质上属于履行生效裁判的行为,并非行政机关自身依职权主动作出的行为,亦不属于可诉的行为。四是内部层级监督行为。内部层级监督属于行政机关上下级监督的内部事务。实践中,有的法律规定上级行政机关对下级行政机关的监督。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。但法律法规规定的内部层级监督,并不直接设定当事人新的权利义务关系,因此,该类行为属于不可诉的行为。五是信访办理行为。信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定,信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响,因此不具有可诉性。

(二)明确界定当事人资格。在行政诉讼原告资格方面,主要明确投诉举报者的原告资格、债权人的原告资格、非营利法人的原告主体资格、涉及业主共有利益的原告主体资格。在行政诉讼被告方面,主要明确了明确开发区管理机构及其职能部门、村委会和居委会、事业单位和行业协会的被告资格。

(三)完善行政诉讼证据规则。《行诉解释》在以下几个方面作了规定:一是细化非法证据排除规则。即行政诉讼法第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”包括:严重违反法定程序收集的证据材料;以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是明确当事人的到庭义务。即,人民法院认为有必要的,可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭,就案件有关事实接受询问。在询问之前,可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书,待证事实又欠缺其他证据加以佐证的,人民法院对其主张的事实不予认定。三是明确因被告原因导致损害的举证规则。即,在行政赔偿、补偿案件中,因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定,但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时,依法应当评估或者鉴定的除外;负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的,由其承担不利的法律后果。

(四)全面落实立案登记制度。主要明确了起诉人提交必要起诉材料的义务、人民法院的审查权力和释明义务、复议维持情形下的起诉期限、行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限。行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,适用前款规定。

(五)规范审理判决程序。主要明确滥用回避申请权的法律后果、拒绝陈述的法律后果、确认无效判决规则、共同过错的赔偿责任、不作为赔偿责任。

(六)规范行政机关负责人出庭应诉。为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉,确保行政纠纷获得实质化解,《行诉解释》主要在以下几个方面作了规定:一是适度扩大行政机关负责人的范围,确保制度落地生根。行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。二是明确应当出庭应诉的情形,促进行政机关负责人依法出庭应诉。即,涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。三是明确行政机关负责人不出庭的说明义务,确保行政机关负责人出庭应诉制度的实效。即,行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当向人民法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的,不发生阻止案件审理的效果,人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。四是明确“行政机关工作人员”的含义,确保“告官见官”。即,行政诉讼法第3条第3款规定的“行政机关相应的工作人员”,包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府所属法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员。五是明确不出庭应诉的不利后果。即,行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理。

(七)落实复议机关作共同被告制度。新行政诉讼法为了强化行政复议监督职能,明确规定行政复议机关维持原行政行为的,复议机关作共同被告。主要明确复议决定维持原行政行为的概念、复议机关作共同被告的法定性、复议机关作共同被告时的举证责任、复议机关作共同被告时的裁判规则。

(八)细化规范性文件附带审查。主要明确规范性文件制定机关的权利、规范性文件审查的具体方式、规范性文件不合法的处理方式、规范性文件审查的审判监督程序。

三、贯彻建议

一是强化培训,掌握精神实质,培育法治意识,提升运用法治思维和法治方式履行监管职责的能力。

二是强化审核,促进科学民主依法决策,提高决策质量。

三是强化监督,认真办理行政复议诉讼案件,提高复议诉讼案件审理质量;充分发挥复议诉讼监督、纠错、发现及维护权益的作用,督促倒逼行政机关严格依法行政,杜绝不作为慢作为乱作为。

 

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